食品安全事件的頻發(fā)反映出食品行業(yè)普遍存在的問題，食品企業(yè)需要法律規(guī)范的支持，近日，我們專訪了全國人大常委會法工委行政法室巡視員、食品安全法起草負責人李援
    從1995年的食品衛(wèi)生法到2009年的食品安全法，我國先后兩次立法，衛(wèi)生與安全兩個字的改變說明了什么？食品安全法確立了我國什么樣的食品安全監(jiān)管體制？在現(xiàn)行監(jiān)管體制下，為食品安全法的貫徹執(zhí)行，各地方政府和有關監(jiān)管部門又該注意處理好哪些問題？食品生產經營者作為食品安全的責任人，應當履行哪些法定義務？2011年5月9日，全國人大常委會法工委行政法室巡視員、食品安全法起草負責人李援針對一系列與食品安全法相關的問題，在國家行政學院省部級領導干部加強食品安全監(jiān)管專題研討班上做了專題報告，并接受了本刊記者的專訪。
    《行政管理改革》：早在1995年10月30日，我國開始實施《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，14年后，2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》施行。我國從食品衛(wèi)生到食品安全，先后兩次立法，請您為讀者梳理一下我國食品安全的立法沿革。
    李援：上世紀50年代，我國開始把食品安全，那時習慣叫食品衛(wèi)生，納入法制化管理的軌道。從衛(wèi)生部單獨制定或與有關部門聯(lián)合制定規(guī)章和食品衛(wèi)生標準進行專項管理，逐步過渡到制定專門的法律、法規(guī)對食品安全實施全面管理。1964年，頒布了《食品衛(wèi)生管理試行條例》。1982年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》。試行了13年，1995年的10月底通過了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。施行了13年后，2009年2月底通過了《中華人民共和國食品安全法》。
    《行政管理改革》：您怎么看從衛(wèi)生到安全這兩個字的改變，兩者在內容上有什么不同？
    李援：食品衛(wèi)生通俗講是干凈，食品安全強調的是、無害。前者多表現(xiàn)為食品外在表面的現(xiàn)象，后者側重食品內在的品質。從衛(wèi)生到安全兩個字的改變體現(xiàn)了觀念與監(jiān)管方式的轉變�，F(xiàn)實發(fā)生的食品安全事故也在警示我們需要轉變監(jiān)管方式，在重外部監(jiān)管的基礎上，更加重視解決食品的內在安全隱患。這是世界各國食品安全管理發(fā)展的趨勢，也是世界衛(wèi)生組織對各成員國的要求。
    我國在立法之初也存在爭論，是修訂食品衛(wèi)生法，還是重新制定一部食品安全法？現(xiàn)在世界各國的立法趨勢大都是制定食品安全法。從法的功能上講，食品衛(wèi)生法側重于規(guī)范食品生產經營活動，食品安全法側重于宣示食品安全理念和明確食品監(jiān)管體制。
    舉日本立法的例子來說，日本2003年制定了食品安全基本法，但沒有同時廢除食品衛(wèi)生法，并在2005年又修訂了食品衛(wèi)生法，現(xiàn)在是兩法并行。食品安全基本法與食品衛(wèi)生法同為日本食品安全領域的基礎性法律，但二者各有側重。前者僅對食品安全管理作了原則規(guī)定，側重于食品安全基本理念的確立和食品安全監(jiān)管體制的統(tǒng)一；后者對食品安全管理進行了全面、具體的規(guī)定，是監(jiān)管者執(zhí)法、生產經營者守法、消費者維權的主要依據(jù)。
    相比日本的兩法并行，我國是兩法合一，把原來的食品衛(wèi)生法與食品安全法合二為一，將食品衛(wèi)生法中行之有效的、主要的食品衛(wèi)生管理制度和措施，都納入了食品安全法。食品安全法第四章食品生產經營，大部分內容都是原食品衛(wèi)生法的規(guī)定，同時明確了有關食品安全的理念和我國食品安全的監(jiān)管體制。
    《行政管理改革》：確立我國的食品安全監(jiān)管體制是食品安全法的重要內容，請您具體介紹一下我國的食品安全監(jiān)管體制。
    李援：概括地講，我國實行的食品安全監(jiān)管體制是在各級統(tǒng)一領導下，從農田到餐桌食品鏈的多環(huán)節(jié)由各監(jiān)管部門按照職責分工進行分段監(jiān)督管理的監(jiān)管體制。
    在中央一級，設立食品安全委員會，這是高層次的議事協(xié)調機構，協(xié)調、指導食品安全工作，具體工作職責由規(guī)定。食品安全法施行半年多后，2010年2月，就決定成立了食品安全委員會。食品安全委員會規(guī)格相當高，由中共中央政治局常委、副任主任，兩位副回良玉和出任副主任。食品安全委員會的主要職責是分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導食品安全工作；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實食品安全監(jiān)管責任。
    衛(wèi)生部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責：負責食品安全監(jiān)測與風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息統(tǒng)一公布、組織查處重大食品安全事故等涉及食品安全全過程、跨環(huán)節(jié)的工作。
    質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理。農業(yè)部門對食用農產品種植養(yǎng)殖活動實施監(jiān)督管理。
    在地方，由縣級以上地方統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全監(jiān)督管理協(xié)調機制，對食品安全實行全程監(jiān)督管理；統(tǒng)一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作�？h級以上地方和的規(guī)定確定本級衛(wèi)生、農業(yè)、質檢、工商、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責。
    《行政管理改革》：轉變監(jiān)管方式，可以說是我國食品安全法的又一亮點，食品安全監(jiān)管的重點更加明確，突出表現(xiàn)在哪些方面？
    李援：食品安全法從轉變監(jiān)管方式方面來講，其重點體現(xiàn)在三個方面：一是確立分段監(jiān)管全程監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體制，明確各監(jiān)管部門的職責。監(jiān)管的重點更為明確，即注重食品安全風險監(jiān)測與風險評估；以安全性評估結果為依據(jù)制定食品安全標準；食品生產經營企業(yè)必須按照食品安全標準進行生產經營；監(jiān)管部門必須按照食品安全標準進行許可、檢驗、進出口等監(jiān)管。二是各監(jiān)管部門建立健全食品安全全程監(jiān)管的工作機制，實行從原料到產品的全程監(jiān)管，對食品生產的每個環(huán)節(jié)進行全程監(jiān)控。三是加強對食品添加劑的監(jiān)管。當前的主要問題是非法添加和濫用食品添加劑。
    《行政管理改革》：您在前面介紹了我國食品安全實施分段監(jiān)管體制，但由于存在多部門的重復監(jiān)管、多頭監(jiān)管，并且職責不清，以致出現(xiàn)了監(jiān)管的空白地帶。在現(xiàn)行的監(jiān)管體制下，各地方政府和有關監(jiān)管部門應該注意哪些問題，以食品安全法得到更好的貫徹執(zhí)行。
    李援：我總結有以下幾個問題值得注意。
    ，在分段監(jiān)管體制中，每一段都存在多部門監(jiān)管之間產生的矛盾。食品安全法中明確了分段監(jiān)管體制，看似監(jiān)管責任明晰了，但實際上，每一段、每一環(huán)節(jié)都至少有兩個部門以上在監(jiān)管。比如，所有的食品生產經營企業(yè)都要由工商局發(fā)營業(yè)執(zhí)照，在生產領域的監(jiān)管既有質監(jiān)又有工商，餐飲服務的監(jiān)管既有食藥又有工商。在這種情況下，監(jiān)管部門之間的協(xié)同配合，甚至委托監(jiān)管等都需要特別注意，做到既有分工，又有合作，不留空白，不留隱患。
    第二，在食品安全監(jiān)管問題上首先適用食品安全法。我國現(xiàn)在涉及食品安全的法律有11部，行政法規(guī)有15部，還有不少地方性法規(guī)和各種規(guī)章，在食品安全監(jiān)管中必然出現(xiàn)法律依據(jù)的交叉、重復甚至沖突，導致工作中相互不協(xié)調。這就需要確立一個原則：在食品安全監(jiān)管工作上，要以食品安全法的規(guī)定為依據(jù)來執(zhí)行，食品安全法未作規(guī)定的，再按照有關的法律、法規(guī)執(zhí)行。
    第三，處理好屬地管理與垂直管理的關系，在食品安全監(jiān)管問題上要服從屬地管理。目前質量監(jiān)督和工商行政管理部門實行省級以下垂直管理體制，食品藥品監(jiān)督管理部門也曾實行省以下垂直管理體制，但現(xiàn)在情況有所變化，辦公廳《關于調整省級以下食品藥品監(jiān)督管理體制有關問題的通知》（國辦發(fā)[2008]123號）將食品藥品監(jiān)督管理機構省級以下垂直管理改為由地方政府分級管理，業(yè)務接受上級主管部門和同級衛(wèi)生部門的組織指導和監(jiān)督。
    實行垂直管理體制，有利于消除地方保護主義，也有利于資源的統(tǒng)一配置，擺脫地方政府對垂直管理部門的干預，加強垂直管理部門執(zhí)法監(jiān)管的權威性與統(tǒng)一性。但是，垂直管理部門增多，也相應產生一定的弊端：一是地方政府對垂直管理部門的監(jiān)督弱化；二是架空了地方政府的管理權限，造成地方政府組織功能殘缺；三是垂直部門的工作仍然需要地方政府進行協(xié)調、干預，加劇"政出多門"、"部門打架"的現(xiàn)象。為解決垂直管理和屬地管理的矛盾，食品安全法明確在食品安全這項工作中，要以屬地管理為主，作為垂直管理的部門在食品安全問題上要服從地方的統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調。
    第四，處理好分段監(jiān)管與按品種管理的監(jiān)管部門之間的配合關系。食品安全法除了明確我國食品安全實行分段監(jiān)管體制外，還規(guī)定有相當一批產品由其他部門來監(jiān)管。"乳品、轉基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽的食品安全管理，適用本法；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。"法律、行政法規(guī)另有規(guī)定是指什么呢？就是不同的監(jiān)管部門。分段監(jiān)管部門在自己所管的這一段里，自然就會碰到按品種監(jiān)管的部門，如果協(xié)調配合不好，就可能出現(xiàn)多部門監(jiān)管的弊端。
    食品安全法還規(guī)定，鐵路系統(tǒng)和軍隊系統(tǒng)實行的是在其系統(tǒng)內部的食品安全管理體制，相對獨立。但總要與地方、有關監(jiān)管部門發(fā)生聯(lián)系，也要有相互配合協(xié)調的事務，因此要處理好這方面的關系。
    面對以上需要注意的問題，立法時也作了相應的考慮。食品安全法第六條特別規(guī)定："縣級以上衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。"把各監(jiān)管部門之間"加強溝通、密切配合"提到了關系食品安全工作成敗的高度。目前，食品安全形勢十分嚴峻，各監(jiān)管部門一定要加強溝通、密切配合，無縫銜接，用認真負責的工作彌補監(jiān)管體制中存在的缺陷。
    《行政管理改革》：食品安全法第三條規(guī)定："食品生產經營者應當依照法律、法規(guī)和食品安全標準從事食品生產經營活動，對社會和公眾負責，食品安全，接受社會監(jiān)督，承擔社會責任。"也就是明確了食品生產經營者是食品安全的責任人。那么，我國食品生產經營企業(yè)處于怎樣的狀況？食品生產經營企業(yè)應當履行哪些法定義務？
    李援：據(jù)有關資料統(tǒng)計，到2007年，我國食品生產企業(yè)共有44.8萬家。其中達到規(guī)模以上的有2.6萬家，約占總企業(yè)數(shù)的6%左右。但是這6%的企業(yè)生產食品的市場占有率達到72%.規(guī)模以下10人以上的食品企業(yè)6.9萬家，其產品的市場占有率是18.7%.與規(guī)模以上的企業(yè)相加，也只有10萬家左右，而市場占有率占到90%以上。我們把這一部分企業(yè)的食品安全控制住，全國食品安全的大局基本上就穩(wěn)住了。實際上國外也是這樣做的。比如美國，全國只有約1萬家大型食品企業(yè)，市場占有率達到以上，控制住這1萬家企業(yè)，就解決問題了。而我國剩下35.3萬家是10人以下的小企業(yè)、小作坊，占食品企業(yè)總數(shù)的60%,市場占有率約9.3%,成為我國食品安全問題的多發(fā)點和監(jiān)管的難點。根據(jù)國家工商總局的統(tǒng)計，流通領域經營戶有322.5萬戶，餐飲服務有125.99萬戶，其結構層次與食品生產加工企業(yè)的結構層次大體相同。
    從某種意義上講，食品企業(yè)是需要講道德良心的，需要法律規(guī)范和社會監(jiān)督的，食品安全成為食品企業(yè)社會責任的重要的體現(xiàn)，也成為公眾衡量食品企業(yè)是否負責任的標準。食品安全法規(guī)定了食品生產經營企業(yè)應當履行的法定義務：一是食品生產經營實行許可制度，未經許可不得進行食品生產經營活動。二是建立健全食品安全管理制度，加強培訓，做好食品的檢驗工作，依法從事食品生產經營活動。三是建立索票索證制度，建立出廠檢驗記錄和進貨查驗記錄制度。四是執(zhí)行好問題食品召回制度。
    《行政管理改革》：您在一些論著中提到，為堵住食品安全漏洞，要對食品生產經營者進行分層次監(jiān)管，這一點在我國食品安全法中是如何體現(xiàn)的？
    李援：首先，針對不同對象靈活實施食品生產經營許可制度。食品安全法第二十九條款規(guī)定："國家對食品生產經營實行許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務活動的，需要取得食品生產許可、食品流通許可和餐飲服務許可。"從我國食品生產企業(yè)狀況看，對食品生產經營實行許可制度，難以做到全覆蓋。特別是對10人以下35萬多家的小型企業(yè)和食品加工小作坊，光發(fā)許可證這一項監(jiān)管工作也許就會耗完監(jiān)管部門的資源。所以，這一條的規(guī)定中，在"許可"后面都沒有"證"字，沒有說取得"許可證",而是講要取得許可。對這一規(guī)定的理解，一是國家對食品生產經營實行許可制度。未經許可不得從事食品生產經營活動；二是實行許可不一定就要發(fā)許可證。需要從事食品生產經營活動的法人或者個人，首先要向相關監(jiān)管部門提出申請，并具備法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的生產經營食品的相應條件和要求，具有相應的能力和資質，符合許可條件的，有關監(jiān)管部門發(fā)給其許可證。依法不需要發(fā)許可證的，經監(jiān)管部門同意或采取其他方式認可，可以從事相應的食品生產經營活動，監(jiān)管部門應當對其日常生產經營活動加強監(jiān)管；三是屬于"食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動"的，按照省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會制定的具體管理辦法執(zhí)行。
    第二，將食品安全監(jiān)管對象分為"食品生產經營者"和"食品生產經營企業(yè)"兩個層次，分別進行規(guī)范。食品生產經營者包括所有從事食品生產經營活動的法人和個人，而食品生產經營企業(yè)只包括前述食品生產企業(yè)中規(guī)模以上的2.6萬家與規(guī)模以下10人以上的6.9萬家企業(yè)。有了這樣的區(qū)分，在作出法律規(guī)范時也就比較好區(qū)別對待了。
    第三，就是直接規(guī)定給企業(yè)減負，能不收費的不收費。2008年8月，全國人大法律委員會收到一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層監(jiān)管工作人員的來信，反映基層食品安全工作的情況，特別提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品企業(yè)收費太多、負擔太重的問題。來信說：某縣級市食品廠年產值15萬元，每年需繳納的各種費用共計51920元，占年生產總值的34.7%.經調查發(fā)現(xiàn)，食品企業(yè)在整個生產經營活動中，要繳納大量的行政規(guī)費，主要是針對監(jiān)管部門對企業(yè)提出各項要求所支付的費用，大約占企業(yè)總成本的20%到30%,負擔是相當重的。由于企業(yè)負擔過重，就會大大擠占企業(yè)的利潤空間和企業(yè)履行社會責任所應當支付的那些成本，給食品安全留下隱患。這一點我們已經從"三鹿奶粉事件"中得到了非常深刻的教訓。因此，應當盡可能降低企業(yè)在行政規(guī)費方面的成本。（一）食品安全行政許可不收費；（二）監(jiān)管部門進行抽檢、檢驗不收費；（三）認證認可機構進行對取得認定資質的單位進行跟蹤調查時，不得收取任何費用；（四）對食品生產加工小作坊和食品攤販規(guī)定具體管理辦法由地方人大常委會根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況作出規(guī)定。
    《行政管理改革》：蘇丹紅、三聚氰胺事件發(fā)生后，人們對食品添加劑唯恐避之不及。關于食品添加劑的監(jiān)管，食品安全法也做了許多明確規(guī)定。您怎么看待食品添加劑問題？
    李援：食品添加劑在人們印象里已經不是個好東西，但是在現(xiàn)代食品中，甚至是在傳統(tǒng)食品中也需食品添加劑。因此，對食品添加劑應當兩面看，一方面，使用食品添加劑存在許多嚴重的濫用等問題；另一方面，食品添加劑又是現(xiàn)代食品工業(yè)所不能缺少的，否則食品產業(yè)就不能健康發(fā)展。
    食品安全法對食品添加劑的監(jiān)管作了嚴格規(guī)定。，國家對食品添加劑的生產實行許可制度。未經許可不得生產。第二，將食品添加劑的品種、使用范圍、用量作為食品安全標準的重要內容，并制定食品添加劑的目錄。第三，食品添加劑應當在技術上確有必要且經過風險評估證明安全可靠，方可列入允許使用的范圍。衛(wèi)生部應當根據(jù)技術必要性和食品安全風險評估結果，及時對食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規(guī)定進行修訂。第四，食品生產者應當按照食品安全標準關于食品添加劑的規(guī)定使用食品添加劑；不得在食品生產中使用食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質。第五，凡是要在食品中添加新的食品原料或者食品添加劑以外的物質，必須先經衛(wèi)生部進行安全性評估、審查，證明這種添加是必要的和安全的，并列入食品添加劑的目錄后，食品生產企業(yè)方可進行生產經營。同時，對食品添加劑的標簽、說明書和包裝也作出了規(guī)范。
    另外，實施食品安全的全程監(jiān)管，還要從源頭食用農產品抓起。應當加強對農藥、肥料、生產調節(jié)劑、獸藥、飼料和飼料添加劑等農業(yè)投入品使用的監(jiān)督管理，建立和完善農業(yè)投入品的安全使用制度。